De lege lata prawodawca nie przesądził jednoznacznie powyższej kwestii, tym samym podmioty zainteresowane wprowadzeniem przedmiotowych opłat muszą niejako na własną rękę poszukiwać odpowiedzi na wspomniane pytanie wybierając – rzecz jasna przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań – spośród dwóch dostępnych i funkcjonujących w praktyce modeli, tj. roboczo rzecz nazywając: modelu administracyjno-prawnego i cywilistycznego.

Jak ryzykowne jest to działanie widać dobrze po analizie ubiegłorocznych orzeczeń sądów administracyjnych, de facto kwestionujących możliwość zastosowania pierwszego ze wspomnianych modeli. Tym samym celem niniejszego opracowania będzie zaprezentowanie tytułowych wyroków, tak aby podmioty pracujące na tym modelu, bądź zainteresowane jego wykorzystaniem w przyszłości, mogły samodzielnie oszacować niebezpieczeństwa prawne z nim związane. Autor już w tym miejscu pragnie podkreślić, że nie zgadza się z wieloma poglądami i tezami zawartymi w zaprezentowanych niżej wyrokach, czemu – z racji ram przeznaczonych na niniejsze opracowanie – spróbuje dać wyraz w następnych publikacjach. 

Stwierdzenia budzące polemikę – orzeczenie opolskie

Przystępując do realizacji tak określonego celu wyjść trzeba od stwierdzenia, że do owych budzących polemikę orzeczeń należą: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2021 r. (I SA/Op 72/21), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2021 r. (III SAB/Gl 45/21) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 października 2021 r. (I SA/Ol 478/21).

Przystępując do prezentacji tez i stwierdzeń zawartych w przywołanych orzeczeniach wyjść trzeba od analizy tzw. orzeczenia opolskiego, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r., nr XXXI/650/20 w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu (notabene powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2021 roku, III SA/Gd 716/20). W analizowanej sprawie spór skoncentrował się głównie na istnieniu podstaw prawnych pozwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Miasta Opola, na ustanowienie regulacji prawnej dotyczącej ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji będącej we władaniu miasta.

W ocenie WSA zaskarżona uchwała nie tylko posiada wszystkie cechy aktu prawa miejscowego (w szczególności podkreślono jej generalno-abstrakcyjny charakter, którego treścią jest nałożenie na właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze miasta Opola konieczności ponoszenia opłat za usługę o charakterze komunalnym, polegającą na bezpośrednim lub pośrednim odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu gminy), ale – co ważniejsze – wprowadza opłatę mającą cechy narzuconej właścicielom nieruchomości daniny publicznej ustanowionej przez gminę!

WSA podzielił pogląd, zgodnie z którym zaskarżona uchwała wprowadza w istocie nowe źródło dochodu jednostki samorządu terytorialnego, stanowiące nową opłatę za usługę komunalną odprowadzania deszczówki do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, niemającą w systemie obowiązującego prawa podstawy prawnej do jej ustanowienia. Sąd stwierdził, że takiej podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za usługę komunalną odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu miasta Opola brak jest zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak również w innych przepisach szczególnych, a zwłaszcza nie ma jej w powoływanym przez organ stanowiący w uchwale art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk.

Sąd oparł się na bogatym orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazującym, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, albowiem nie jest to generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi „urzędowo” należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za „usługę” ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni bowiem tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Sąd oparł się także na stanowisku doktryny, w świetle którego przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk „określa kompetencję jednostek samorządu terytorialnego do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Pojęcie cen i opłat musi być powiązane z wynagrodzeniem za usługę (także polegającą na udostępnieniu obiektu lub urządzenia) i ma ono charakter rynkowy. Nie należy zatem dopatrywać się w treści tego przepisu nawiązania do opłat administracyjnych ani też do żadnej formy danin publicznych. W orzecznictwie sądowym nie dopuszczano do prób narzucenia przez jednostki samorządu terytorialnego opłat nienależnych, zbliżających się w swojej funkcji do danin publicznych".

Przywołanie poglądów judykatury i doktryny dało WSA asumpt do stwierdzenia, że opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą ma taki właśnie charakter. Co prawda –  na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę –opłata ta nie nosi charakteru opłaty przymusowej, skoro dany podmiot może z omawianej usługi komunalnej nie korzystać, zagospodarowując na terenie nieruchomości wody opadowe i roztopowe, to jednak pomimo tego należy uznać, że dotyczy ona sytuacji stwarzającej pewien „przymus życiowy”, biorąc pod uwagę brak możliwości natychmiastowego (a w niektórych przypadkach możliwość taka w ogóle nie może zaistnieć) stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, i tym samym posiadania faktycznego wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji. W tych okolicznościach nie można twierdzić o rzeczywistej dobrowolności przedmiotowej opłaty wprowadzonej za korzystanie z kanalizacji deszczowej będącej we władaniu miasta Opola. WSA przypominając, że nakładanie obowiązków na mieszkańców czy też inne podmioty obrotu prawnego (gospodarczego) musi zawsze znajdować podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym, uznał, że powołane w zaskarżonej uchwale przepisy nie przyznawały Radzie Miasta Opola kompetencji do wydania uchwały, ergo została ona wydana bez podstawy prawnej, a to uznane być musi jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg.