W ostatnich miesiącach gołym okiem widać swoiste wzmożenie legislacyjne. Doczekaliśmy się już dwóch wersji – tzw. styczniowej i sierpniowej – projektu nowelizującego Ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (projekt UD 48), który ma przywrócić gminom kompetencję do zatwierdzania taryf wod-kan. Co więcej, 17 października br. została wreszcie przekazana Prezydentowi RP do podpisu inna ustawa, nowelizująca wspomniany wcześniej akt normatywny i mająca na celu wdrożenie dyrektywy 2020/2184 w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Jeśli dodamy jeszcze, że w dniu 15 stycznia przyszłego roku wejdą wreszcie w życie przepisy zmieniające zasady stosowania komunalnych osadów ściekowych, trwają prace nad kolejną nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Rozszerzoną Odpowiedzialnością Producenta w gospodarce odpadami, a od 1 października br. doszło do uruchomienia systemu kaucyjnego, to za całkowicie uzasadnione należy uznać stwierdzenie, że w sektorze komunalnym nie można liczyć na regulacyjną flautę.

W powyższym kontekście tym bardziej dziwić może fakt, że od dłuższego już czasu prawodawca milczy w kwestii wprowadzenia przepisów porządkujących kwestię wdrożenia opłat za tytułową usługę. Autor niniejszego opracowania – zresztą nie tylko on – od lat sygnalizuje liczne praktyczne, ekonomiczne i prawne problemy wynikające z braku kompleksowej wypowiedzi ze strony prawodawcy w przedmiocie ustalania opłat z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Niestety aktualnie nic nie wskazuje na to, że wspomniane trudności zostaną wkrótce rozwiązane poprzez wprowadzenie konkretnej wiązki przepisów dedykowanych interesującej nas kwestii. Mając to na względzie tym bardziej wypada pozytywnie zareagować na fakt, że z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych zaczynają płynąć spójne rekomendacje i zalecenia poświęcone ustaleniu opłat za usługę odprowadzania deszczówki. W efekcie, pragnąc w bezpieczny sposób uregulować lokalnie przedmiotową kwestię, należy w pierwszym rzędzie pochylić się nad wnioskami płynącymi z analiz dorobku judykatury.

Komunalne usługi o charakterze użyteczności publicznej

Przystępując poniżej do syntetycznej prezentacji wspomnianych wniosków, wypada na wstępie podnieść, że usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych może być uznana za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej oraz usługę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce komunalnej (dalej: ugk; zob. jej art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 13). W takich orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jak wyrok z dnia 29 kwietnia 2022 r. (III SA/Po 1487/21) czy wyrok z dnia 31 stycznia 2024 r. (III SA/Po 713/23) przyjęto wykładnię tych przepisów, bazującą m.in. na brzmieniu art. 1 ust. 2 ugk, art. 1 ust. 1 ugk i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z niej, że usługami o charakterze użyteczności publicznej są te powszechnie dostępne, zaspokajające w sposób bieżący i nieprzerwany potrzeby podmiotów, czyli potrzeby o charakterze użyteczności publicznej (podstawowe i występujące powszechnie). Z kolei komunalnymi usługami o charakterze użyteczności publicznej są te spośród opisanych usług, których świadczenie lub też organizowanie jest w danym przypadku przejawem wykonywania gospodarki komunalnej w znaczeniu ustawowym (tj. w znaczeniu przyjętym w art. 1 ugk). Dlatego uznać trzeba, że „usługi o charakterze użyteczności publicznej” obejmują swym pojęciem również odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, przy czym w sytuacji, gdy jest ona świadczona np. przez spółkę prawa handlowego z wyłącznym lub większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego, posiada z pewnością status „komunalnej usługi o charakterze użyteczności publicznej”. W efekcie uznano także, że usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych mieści się również w pojęciu „usług publicznych”, o jakich mowa w art. 13 ugk. Przypomnijmy, że zgodnie z tym ostatnim przepisem spółka komunalna określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez nią, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług. Przedmiotowy regulamin oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek. W rezultacie za warunek konieczny poprawnej budowy lokalnego systemu pobierania opłat z tytułu odprowadzania deszczówki uznać wypada przyjęcie regulaminu na bazie art. 13 ugk.

Prezydent z kompetencjami

Co więcej, z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika również, że za wprowadzenie tytułowych opłat odpowiedzialna może być zarówno rada gminy (vide art. 4 ust. 1 ugk), ale także – na mocy subdelegacji – gminny organ wykonawczy (zob. art. 4 ust. 2 ugk). Tym samym w praktyce jak najbardziej może dojść do sytuacji, w której prezydent miasta, na mocy subdelegacji udzielonej uchwałą rady miasta, będzie posiadał kompetencję do stanowienia – w drodze rozporządzenia – o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych (także za pośrednictwem kanalizacji ogólnospławnej) świadczone przez spółkę komunalną. Inaczej rzecz ujmując, skoro bowiem sama rada miasta posiada kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych (również za pośrednictwem kanalizacji ogólnospławnej) świadczone przez spółkę komunalną, to jest zarazem władna dokonać subdelegacji tej kompetencji na prezydenta miasta, na podstawie art. 4 ust. 2 ugk.

Opłata prawodawcy lokalnego

Jednocześnie, bazując na takich orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego jak wyrok z dnia 16 września 2025 r. (III OSK 1410/22), wyrok z dnia 27 sierpnia 2025 r. (III OSK 2037/22), wyrok z dnia 3 października 2024 r. (III OSK 466/23), z dnia 22 listopada 2022 r. (III OSK 5837/21) czy z dnia 3 listopada 2021 r. (I GSK 639/21), należy pamiętać, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk upoważnia gminny organ stanowiący do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Co istotne, w art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk zawarto alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat. Lokalny prawodawca: może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji.

W każdym przypadku wysokość opłaty to pochodna ceny. Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata stanowi bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego, wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej
będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi.

***
Podsumowując stwierdzić należy, że ustalając opłaty z tytuły zagospodarowania deszczówki trzeba koniecznie zadbać, aby w uchwale rady gminy bądź w stosownym zarządzeniu gminnego organu wykonawczego znalazły się regulacje poświęcone kalkulacji ceny jednostkowej i sposobowi ustalenia wysokości opłaty końcowej. Tytułem przykładu należy zadbać, aby w treści uchwały/zarządzenia znalazły się np. zapisy mówiące, jakie powierzchnie nieruchomości są faktycznie uwzględniane do dokonywania wyliczeń, czy też aby podano przedział czasowy, za jaki ustala się ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Co więcej, należy zadbać – pamiętając, że opłata za usługę polegającą na odprowadzaniu deszczówki do sieci kanalizacyjnej dotyczy usługi komunalnej o charakterze użyteczności publicznej – aby przepisy wprowadzające taką opłatę były jasne i precyzyjne.